Fyrirhuguð bráðabirgðaákvörðun um kvaðir á heimtauga- og bitastraumsmörkuðum

Með ákvörðun Fjarskiptastofu (FST) nr. 5/2021 þann 19. október 2021, um útnefningu fyrirtækja með umtalsverðan markaðsstyrk og álagningu kvaða á heildsölumörkuðum fyrir staðaraðgang með fasttengingu (markaður 3a) og miðlægan aðgang með fasttengingu fyrir fjöldaframleiddar vörur (markaður 3b), komst FST að þeirri niðurstöðu að viðhalda útnefningu Mílu sem fyrirtækis með umtalsverðan markaðsstyrk og álagningu kvaða á félagið á umræddum mörkuðum. 

Með tveimur kærum, báðar dags. 15. nóvember 2021, kærðu bæði Míla hf. (Míla) og Síminn hf. (Síminn) framangreinda ákvörðun FST. Kröfðust kærendur þess aðallega að hin kærða ákvörðun yrði felld úr gildi í heild en til vara að hluta. 

Úrskurður í kærumálinu gekk með úrskurði úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála (úrskurðarnefnd) í máli nr. 3/2021 þann 29. desember 2022. Á því rúmlega ári sem leið frá því að FST tók ákvörðun sína og úrskurður úrskurðanefndar var kveðinn upp höfðu orðið grundvallarbreytingar á íslenskum fjarskiptamarkaði með sölunni á Mílu út úr Símasamstæðunni til franska fjárstýringarfyrirtækisins Ardian France SA. Þar sem álagðar  kvaðir samkvæmt ákvörðun FST höfðu að hluta til miðast við lóðrétta samþættingu umræddra fyrirtækja innan sömu samstæðu var ljóst að forsendur voru að nokkru leyti brostnar og felldi nefndin því niður þær kvaðir á Mílu sem beinlínis tengdust umræddri lóðréttri samþættingu. Eftir sölu Símans á Mílu var Síminn ekki lengur starfandi sem eigandi innviða á viðkomandi mörkuðum og var því útnefning Símans sem fyrirtækis með umtalsverðan markaðsstyrk felld niður ásamt öllum kvöðum á það fyrirtæki.  

Í umfjöllun sinni taldi úrskurðarnefnd þó ekki koma til álita að ógilda ákvörðun FST í heild af þessum sökum. Hins vegar væri mikilvægt að framkvæma nýja markaðsgreiningu á fyrrnefndum mörkuðum og þar til slík greining lægi fyrir skyldu kvaðir samkvæmt hinni kærðu ákvörðun gilda áfram með tilteknum breytingum sem leiddu af framangreindri sölu á Mílu. Því var það niðurstaða úrskurðarnefndar að leggja fyrir FST að framkvæma nýja markaðsgreiningu og ljúka henni fyrir 15. september nk. 

Undanfarna mánuði og í raun áður en úrskurðarnefnd kvað upp úrskurð sinn hefur FST unnið að endurskoðun á markaðsgreiningu á heimtauga- og bitastraumsmörkuðum. Vonir stóðu til þess að hægt yrði að klára þá greiningu með nýrri ákvörðun fyrir tilskilin tímamörk. 

Áætlun um að ný ákvörðun tæki gildi fyrir 15. september nk. mun  ekki ganga eftir þar sem nauðsynlegt var að framkvæma ítarlegt mat á því hvort nýleg þróun fjarskiptaneta leiddi til þess að staðganga væri orðin á milli fastanetslausna og tiltekinna farnetslausna við skilgreiningu viðkomandi þjónustumarkaða á smásölu- og heildsölustigi. Endurskoðun á landfræðilegri afmörkun markaða var einnig viðamikil og tímafrek, sem lítur út fyrir að enda með mjög mörgum landfræðilegum mörkuðum á hvorum heildsölumarkaði. Þá þurfti að greina samkeppnisstöðuna á öllum umræddum landfræðilegum mörkuðum. Markaðsgreining sú sem nú stendur yfir er því byggð á nýjum og flóknari forsendum en fyrri greining og í grunninn er um að ræða nýja markaðsgreiningu fremur en uppfærslu á hinni eldri. 

Í stað þess að ný ákvörðun liggi fyrir þann 15. september verða drög að markaðsgreiningu á heimtauga- og bitastraumsmörkuðum þess í stað  birt í opnu samráði við hagaðila þann dag. Er því ljóst að FST mun ekki birta endanlega ákvörðun fyrir umrætt tímamark þann 15. september nk. heldur að loknu innanlandssamráði og samráði við Eftirlitsstofnun EFTA (ESA).   

Með hliðsjón af lögum um fjarskipti, sbr. m.a. 5. mgr. 44. gr., sem og ákvæði II til bráðabirgða með þeim lögum, sem og ákvæði reglugerðar nr. 556/2023 um markaðsgreiningar á sviði fjarskipta, eru kvaðir sem lagðar eru á fyrirtæki með umtalsverðan markaðsstyrki ekki endurskoðaðar eða felldar niður án þess að það byggi á nýrri ákvörðun á grundvelli markaðsgreiningar. Líta verður til þess að breytingar á kvöðum án nýrrar ákvörðunar getur varðað mikilsverða viðskiptahagsmuni aðila á fjarskiptamarkaði og almannahagsmuni. Til að eyða allri óvissu um hvaða réttarástand muni ríkja eftir 15. september nk., þar til endanleg markaðsgreiningarákvörðun liggur fyrir, telur FST óhjákvæmilegt og nauðsynlegt að taka bráðabirgðaákvörðun. Reiknar FST með því að endanleg ákvörðun liggi fyrir í seinni hluta desember nk. komi ekkert nýtt fram meðan á innanlandssamráði stendur sem kallar á frekari rannsókn og eftir atvikum gagnaöflun, svo ekki sé talað um auka innanlandssamráð um mögulegar efnislegar breytingar á upphaflegu drögunum. Í öllu falli ætti endanleg ákvörðun að liggja fyrir eigi síðar en fyrir lok febrúar 2024, ef framangreint verður til að valda frekari töfum á greiningunni.  

Mun fyrirhuguð bráðabirgðaákvörðun byggja á heimild í 18. gr. laga nr. 75/2021 um Fjarskiptastofu og 56. gr. reglugerðar nr. 556/2023 um markaðsgreiningar á sviði fjarskipta og fela eftirfarandi í sér: 

• Lagðar verða kvaðir á Mílu sem verða í samræmi við þær kvaðir sem lagðar voru á félagið með ákvörðun úrskurðanefndar fjarskipta- og póstmála í kærumáli nr. 3/2021 frá 29. desember 2022. Þó með þeirri breytingu sem leiðir af frumniðurstöðu greiningar á samkeppnisstöðu samkvæmt landfræðilegri afmörkun. Skulu áður álagðar kvaðir gilda til bráðabirgða þar til ákvörðun um nýja markaðsgreiningu á viðkomandi mörkuðum hefur tekið gildi eða í síðasta lagi til 1. mars 2024. 
   
• Kvaðir á Mílu verða afléttar í þeim sveitarfélögum þar sem Míla er ekki talin vera með umtalsverðan markaðsstyrk samkvæmt frumniðurstöðu markaðsgreiningar FST.
   
• Aðlögunarfrestur vegna þeirra kvaða sem verða felldar niður byrjar að líða við dagsetningu bráðabirgðarákvörðunarinnar og gildir þar til að endanleg ákvörðun sem byggir á nýrri markaðsgreiningu hefur tekið gildi, en í síðasta lagi til 1. mars 2024.
   

Varðandi kvaðir á Mílu á þeim svæðum þar sem FST kemst að þeirri niðurstöðu í frumdrögum sínum að nýrri markaðsgreiningu, að Míla sé ekki með umtalsverðan markaðsstyrk, telur FST þó koma til álita að láta niðurfellingu kvaða taka gildi frá 1. október 2023, ef viðsemjendur Mílu, sem kaupa eða hafa hug á að kaupa þjónustu af Mílu á viðkomandi heildsölumörkuðum, gefi skýrt til kynna í samráði þessu, og séu sammála um, að ekki sé þörf á lengri aðlögunarfresti en til 1. október nk. Telji slíkir aðilar að lengri aðlögunarfrestur sé óþarfur óskar FST eftir stuttum og hnitmiðuðum rökstuðningi fyrir ástæðum þess.   

Kvaðir á Mílu á svæðum þar sem FST telur í frumdrögunum að félagið sé ennþá með umtalsverðan markaðsstyrk munu hins vegar gilda fram að töku hinnar endanlegu ákvörðunar, en nánar verður kveðið á um útfærslu kvaða á Mílu og mögulegar tilslakanir á þeim í sérstöku samráði innan fárra vikna. Þar verða einnig útfærðar kvaðir á aðra aðila en Mílu, verði niðurstaða FST sú að fleiri en Míla séu með umtalsverðan markaðsstyrk á viðkomandi mörkuðum.   

Hagaðilum gefst nú, í ljósi aðstæðna, skammur frestur til að gera athugasemdir við fyrirhugaða bráðabirgðaákvörðun FST eða til 7. september 2023. Eðli málsins samkvæmt verður ekki unnt að veita viðbótarfrest.